Den internationella konkurrensen om råvaror och naturresurser tilltar, både på grund av stigande efterfrågan, inte minst från Kina, och till följd av olika exportbegränsande åtgärder som minkar tillgången på världsmarknaden.
Det är inte längre bara tillgången till energiråvaror som olja och gas som står högt på den politiska agendan. Det gäller i ökande utsträckning också mineraler, jordbruksmark och produkter från jord- och skogsbruk. Den senaste tiden har särskilt industrimineraler (icke-metalliska mineraler och bergarter som används industriellt på grund av sina fysiska och kemiska egenskaper) och så kallade sällsynta jordartsmetaller varit i fokus, bl. a. som föremål för tvister inom världshandelsorganisationen, WTO.
Industrimineraler och sällsynta jordartsmetaller har en tydlig koppling till miljö- och energiområdena eftersom de efterfrågas för produktion och distribution av ”grön” energi, bland annat i form av solceller, batterier och vindkraftverk. Samtidigt medför produktionen av dessa ämnen i många fall betydande miljöbelastning och påverkas av utformning och tillämpning av miljö- och hälsoskyddsregler (eller bristen på sådana). De kan således vara tveeggade ur ett hållbarhetsperspektiv.
EU-kommissionen lyfte 2008 fram den strategiska betydelsen av råvaror genom att lansera det s.k. Råvaruinitiativet vilket består av tre pelare: att säkra tillgång till råvarumarknader i tredjeland på samma villkor som konkurrenter; att främja en hållbar råvaruförsörjning från europeiska källor; samt att främja resurseffektivitet och återvinning.
I samarbete med andra intressenter har EU-kommissionen identifierat 14 råvaror som bedöms vara av avgörande betydelse på EU-nivå, bl.a. grafit och sällsynta jordartsmetaller. Avseende de flesta av dessa ämnen är EU starkt importberoende. Förekomsten, eller åtminstone utvinningen, av ämnena är dessutom koncentrerad till ett fåtal länder, främst Kina, Ryssland, Brasilien och Demokratiska Republiken Kongo.
EU har ambitionen att främja inhemsk produktion, när sådan är möjlig, och att främja resurshushållning och återvinning. Handelspolitiken ses dock som ett nyckelområde för att säkra EU:s tillgång. Ett viktigt inslag i Kommissionens handelsstrategi för råvaror är att genom bilaterala och multilaterala förhandlingar få bort exportbegränsningar som exporttullar och -kvoter för råvaror. På så sätt vill man öka den andel av de utvunna råvarorna som är tillgängliga på världsmarknaden och därmed för företag inom EU.
WTO:s regelverk hindrar inte stater att införa exporttullar och liknande ekonomiska pålagor som gör export av bl.a. råvaror mindre ekonomiskt intressant. Exportkvoter – som sätter absoluta gränser för exporten – är däremot som utgångspunkt förbjuda men undantag kan motiveras bland annat med miljöskyddsskäl. EU har som mål att få in restriktioner för exporttullar såväl inom ramen för WTO-förhandlingar som i andra handelsavtal. Flera avtal som EU ingått de senaste åren begränsar utrymmet för exporttullar. Det gäller bl.a. 2010 års frihandelsavtal med Colombia och Peru, vilket, med några få undantag, förbjuder sådana tullar. Detsamma gäller det associationsavtal som EU samma år ingick med länder i Centralamerika. EU strävar också efter att få in långtgående åtaganden avseende exportbegränsande åtgärder i de pågående förhandlingarna om bilaterala frihandelsavtal med Kanada, Indien, Malaysia, Singapore och handelsblocket Mercosur. Några konkreta framgångar inom WTO-förhandlingarna har däremot inte uppnåtts, vilket återspeglar den generella låsning som karaktäriserar den så kallade Doharundan (dvs. de förhandlingar om revidering av WTO:s regelverk som inleddes 2001).
År 2009 initierade EU förhandlingar med Kina inom ramen för WTO angående landets exportbegränsningar för viktiga råvaror som bauxit, magnesium och kiselbarbid. Kina motiverade dessa bl.a. med miljöskydd och behovet av att hushålla med uttömliga naturresurser. Förhandlingarna ledde inte till någon samsyn varför EU drev frågan vidare till en formell tvistlösning. Målet kom dock huvudsakligen att handla om huruvida Kina i sitt anslutningsavtal till WTO avtalat bort möjligheten att i fall som detta åberopa undantag från de generella frihandelsprinciperna med hänvisning till skydd av människors hälsa och bevarandet av uttömliga naturresurser– vilket de ansågs ha gjort. Målet blev därför inte särskilt klargörande vad gäller de generella möjligheterna att använda exportbegränsande åtgärder för att främja hushållning med uttömliga resurser, och eventuellt även miljöskydd i snävare mening, inom ramen för WTO:s regelverk.
Bara ett par månader efter att den slutliga rapporten kommit i målet initierade EU återigen överläggningar med Kina angående liknande synpunkter på kinesiska exportbegränsningar, denna gång avseende sällsynta jordartsmetaller, tungsten och molybden. Även detta ärende har gått vidare till en formell tvistlösningsprocess som nu pågår.
Utöver frågan om vad som är gällande rätt inom WTO finns här vidare och mer principiella dimensioner. Att på olika sätt reglera och begränsa utvinningen av och handeln med uttömliga naturresurser är i många fall helt legitimt, särskilt om själva utvinningen medför betydande miljö- och hälsoproblem. En bidragande orsak – vid sidan av fyndigheternas fördelning på jorden – till att flera viktiga industriråvaror nästan uteslutande utvinns i utvecklingsländer är de avsevärda miljö- och hälsoeffekterna som gör det svårt att exploatera fyndigheter i länder med starkare skyddsreglering. För att kunna tala om hållbar utveckling bör också krävas att icke förnybara naturresurser, som mineraler, inte används i en högre takt än att alternativa produkter eller metoder hinner utvecklas som kan ersätta resursen, eller snarare dess funktion, innan den är uttömd. Även det talar alltså för behovet av att begränsa takten med vilken vissa resurser utvinns och används. Samtidigt är som sagt många av dessa ämnen viktiga förutsättningar för omställningen till en mer hållbar energiproduktion, liksom för mycket av hårdvaran inom IT-området. Olika typer av hållbarhetsintressen kan därmed hamna i konflikt här. Till det kommer att hänvisningar till miljö- och hälsoskydd kan vara tacksamma att använda för att legitimera åtgärder som i verkligheten motiveras av andra, mer protektionistiska, intressen. Det blir alltså fråga både om vilka miljöhänsyn som är reella och vilka som ska ta överhanden, eller snarare hur de ska avvägas mot varandra. Och, kanske viktigast av allt, om vem som ska göra denna avvägning.
Problemet kan kanske framstå som abstrakt eller avlägset. Man bör dock komma ihåg att Sverige både är ett frihandelsvänligt – och starkt handelsberoende – land och samtidigt ett land med väldiga tillgångar i berggrunden. Att utvinningen av de tillgångarna är en fråga som avgörs nationellt framstår nog för de flesta som naturligt, men i den mån bl.a. miljö- och hälsoskyddsregler som omger utvinningen och förädlingen är exportbegränsande kan intresset hos andra stater för att ifrågasätta regelverket bli allt större i takt med tilltagande konkurrens om vitala råvaror. Såväl frihandelsregler som regler om investeringsskydd kan då erbjuda rättsliga instrument för detta.
Man kan konstatera att frågor om tillgång till råvaror och deras koppling till hållbar utveckling sannolikt kommer att finnas högt på den internationella agendan under lång tid framöver. Det är också tydligt att det frihandelsrättsliga regelverket inte enkelt låter sig kategoriseras som en faktor som främjar eller motverkar miljöskydd och hållbar utveckling kopplad till råvaror. Däremot tycks miljö- och hållbarhetsargument bli ett allt viktigare inslag i förhandlingar och tvister kring frihandel. De används såväl för att främja som för att begränsa handel av olika slag och de miljömässiga implikationerna av olika handelsåtgärder är ofta komplexa och föremål för vitt skilda bedömningar.
Den beskrivna utvecklingen i WTO återspeglar i stor utsträckning förändringar i den handelspolitiska verkligheten. Den klassiska modellen där förädling av råvaror huvudsakligen sker i de gamla industriländerna medan utvinningen främst äger rum i utvecklingsländer blir allt mindre relevant. Flera snabbt växande ekonomier använder nu rättsliga och administrativa instrument för att begränsa exporten och främja industriell bearbetning av råvarorna på hemmaplan. Det är en utveckling som sannolikt bara kommer att tillta i styrka.
Hur de internationella regelverken kring frihandel och miljöskydd ska hantera denna utveckling återstår att se. För EU kommer det också att vara en betydande utmaning att framgent få tillgång till de resurser den europeiska industrin önskar i en tilltagande konkurrens och med allt tydligare spänningar inom de multilaterala regelverken. Att efter bästa förmåga slå vakt om en regelbaserad internationell handel ligger nog i EU:s intresse, såväl ideologiskt som realpolitiskt. Men det behöver ske med hänsyn till att miljömässig hållbarhet och ekonomiska intressen är intimt sammanflätade, såväl på den globala skalan som i vår omedelbara närhet, och att problemformuleringen alltmer sker i andra delar av världen än vad vi är vana vid.
David Langlet
Universitetslektor i miljörätt vid Juridiska fakulteten, Stockholms universitet
Artikeln är ursprungligen publicerad på Karnov Nyheter